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1921年

1921年7月召开的中共一大，尚未提到农民问题和土地问题，只是强调在进行社会主义革命时，要“没收机器、土地……生产资料，归社会公有”。1922年1922年6月，中共首次在正式文件中提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的土地分给贫苦农民”。1925年1925年10月，中共提出了较为明确的土地政纲，即“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民”，“耕地农有”是农民“最主要的要求”。同年11月，中共发布告农民书，提出只有“耕地农有”才能解除农民困苦，但要实现“耕地农有”，必须得让工农“得了政权”。1935年抗日战争时期，陕甘宁边区实际上存在两种不同土地制度：一类是抗日民族统一战线建立之前中共所建立的苏区，这类地区经过了土地革命，广大农民分得了土地，土地制度是农民土地所有制。另一类是抗日民族统一战线建立时或之后新归属边区的地区，还没有进行土地革命，仍是地主土地所有制，实行减租减息和交租交息。

新中国成立初期的土地管理

新中国成立初期，土地管理的主要任务是没收官僚买办和地主的土地，处理城镇房地产权和无主土地，摧毁半封建半殖民地的土地私有制，建立新型的社会主义土地所有制和土地使用方式。这一阶段我国主要实行城乡土地分管，这是由当时的城乡经济建设与发展情况决定的。

一是，农村土地管理政策。通过土地革命，农民获得了土地所有权。为了迅速从长期的战争中恢复，提高土地大规模利用效率满足中国工业化建设的大量农产品需求，中国开始学习苏联经验，发展农业合作化，除了农民原有的坟地、房屋基地和部分自留地不必入社，社员其他土地转归公社所有，由合作社统一配备，农民再次失去土地所有权，生产积极性受到严重影响。直到产生农业大萧条、大量人口因缺粮而大量死亡等问题，中央不得不进行农村经济政策的紧急调整，正式确立了“三级所有，队为基础”的制度安排。并且这一阶段，农村的土地管理内容开始从侧重土地权属管理向土地利用管理转变，开始重视土地的管理规划利用。

二是，城镇土地管理政策。新中国成立初期，国家通过一系列改革陆续掌握了部分土地，包括接管的旧中国的政府机关用地、军营和军事设施用地、国家投资企业用地、国家所有的公共设施用地，以及没收的外国帝国主义分子、国民党官僚机构以及官僚资本家等所拥有的土地，还有没收和征收来的城市郊区农业土地，地方政府不但具备了划拨使用的权利，且无需缴纳租金。1956年国家又通过对工商业、农业的社会主义改造，逐步将城市土地收归国有，由国家统一征用划拨后交付用地单位使用，拉开了序幕我国城市土地完全意义上的国有化。到1966年，城市土地完全实现国有化。

1946年解放战争时期，中共土地政策出现重大调整。1946年5月《中共中央关于土地问题的指示》出台，标志着中共土地政策从“保护全部土地私有制”向“有条件、有偿没收地主、富农土地”转变，土地改革运动正式开始。

1947年1947年10月10日公布施行的《中国土地法大纲》则规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，“废除一切地主的土地所有权”。经由改革，土地的地主所有，转变为农民所有。到1952年底，除部分地区外，土地改革工作基本完成。中国共产党领导的土地改革“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”和“耕者有其田”的土地制度、赋予农民完整农地产权。同时，依据“居者有其屋”的原则给农民分配住房和宅基地，宅基地作为农民的私有土地，农民享有宅基地的所有权，可以买卖、出典、出租和继承。1953年根据过渡时期总路线，中国在1953—1957年，进行了再次的土地制度变革：（1）在农村，通过合作化，逐渐将农民土地所有制改造为集体土地所有制；（2）在城市，通过资本主义工商业、个体手工业者和私有土地房产的社会主义改造，改变了城市私有土地房地产主体的格局，形成以“国有”土地、城镇集体所有土地和小私有土地等并存的多种土地所有制；（3）在土地管理上，完成了由市场决定的管理方式向行政计划配置的管理方式转变。

1955年1955年开始的农业合作化运动时期，土地在初级社时分割为农户所有权和合作社使用权，到高级社时实现私有农地公有化（刘守英等，2019），农地私有产权完全消失。然而，这一时期农民对农房及宅基地的私有产权没有改变，宅基地及其农房并未被严格区分（刘守英，2015），房屋地基所有权仍是私权，农民享有使用、买卖、出租、抵押、继承等权能并受到法律保护。1962年出台的《农村人民公社工作条例》（修正案）首次使用“宅基地”一词，创设了宅基地和农房产权分离的制度安排，将宅基地、自留地等划归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。农民对宅基地的产权由私有性质的所有权转化为集体所有权下的使用权，但宅基地使用权的性质和内容并不明确（丁关良，2008）。1958年1958—1966年，包括了“大跃进”、“国民经济调整”。这一阶段是中国曲折发展的时期，也是土地制度较为“曲折”的阶段。人民公社时期，地权随着公社体制的演变而变化，最终形成“三级所有，（生产）队为基础”的集体土地所有制。城市集体土地和居民私有出租房屋，也实施了改造。

1963年1963年8月最高法院出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定宅基地的获得方式为依法申请无偿取得，农民建房纳入政府管理。从此，以面积标准、用途和规划管制、建房审批管理为主要内容的宅基地和农房管制逐渐形成并不断强化

“文化大革命”时期的土地管理

“文化大革命“时期期间，我国缺乏对国土资源的统筹规划和统一管理，基本处于一种混乱无序、瘫痪状态，基本没有开展土地权属、地籍和土地利用等方面的工作，国土资源和生态环境遭受严重破坏。并且土地国有化后，尽管我国“严格建设用地审批权限，节约建设用地”，但20世纪六七十年代建设用地面积依然快速扩大。

1966年1966年5月—1976年10月的文化大革命时期，土地制度的多数方面基本处于停滞不前，乃至倒退的非常态。文革爆发后，城市土地产权特别是民宅的土地私有权，被盯上了。在“革命行动”和“造反有理”的口号下，私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的“最后一条尾巴”，成为被“革命”的对象。期间，不少城市宣布“城市土地国有化”，主要是针对城镇的私人宅基地。

城乡土地统一管理恢复阶段

1979年，农村地区率先推行了农村土地家庭承包经营制度，实现了农地所有权与使用权的分离。但城市土地政策变迁相对农村滞后，直至1986年国家尚无一部比较完备的城市土地管理法规，只有一些单项的行政规章。城市地籍档案制度不完善，城市土地权属不清、管理不到位，导致部门、单位和个人侵占国有土地及土地闲置浪费的情况时有发生。

1978年安徽凤阳小岗村18位农民以“敢为天下先”的胆识按下红手印，成为中国改革开放的实践起点。小岗村实行“大包干”后一个月，家庭联产承包责任制这项中国农民的伟大创造，成为十一届三中全会的重要议题。

小岗村大包干文书

1979年改革开放初期（1979—1985年），农村土地产权制度发生重大变化，最终确立了“两权分离”思路，即宅基地、自留地和承包的耕地，所有权归集体，农民只有“使用权”。在城市，土地国有化进程得以完成。1980年1980年，四川广汉市向阳镇在全国第一个摘下“人民公社”的牌子，揭开了家庭联产承包责任制等农村改革的序幕。

土地管理工作步入正轨

1982年开始，我国的各项土地管理事务逐渐步入正轨，城乡土地管理事权逐渐扩大，在侧重实施保护农民土地承包权土地政策的同时，也重视城乡土地资源的规划利用。保护农民土地承包权政策、丰富农民土地产权政策、耕地保护政策、土地有偿使用政策、提升土地资源生产效率和配置效率的政策、非农用地管理政策、土地征用政策等相关政策不断完善，我国土地管理法律体系逐渐建立和完善。

1982年1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”1982年1月1日，首个农村“一号文件”正式出台，明确指出“包产到户、包干到户”都是社会主义集体经济的生产责任制。从此，家庭联产承包责任制从安徽、四川等地以磅礴之势推向全国，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村社会生产力，带来了农村经济的大发展和农民生活水平的改善。1982年《村镇建房用地管理条例》规定宅基地使用受省级“用地限额”和县级“面积标准”限制，不能超过各省划定标准，禁止私自扩大宅基地。1984年1984年，我国基本完成农村家庭联产承包责任制改革。自此，农村土地承包关系正式确立。但改革的步伐并未停止。1986年人民公社时期确立“房地分离”的制度安排后，社员对农房具有排他性所有权（刘守英，2015），社员有买卖、租赁或典当房屋的权利并受法律保护，宅基地使用权可以随着房屋的买卖和租赁而转移。1982年《宪法》、1985年《继承法》，1986年《民法通则》又将农房所有权权能限定为只有继承权，不能出租、转让和抵押。1987年贵州湄潭抓住中共中央印发《把农村改革引向深入》(中发〔1987〕5号)文件机遇，经过大胆实践，湄潭县“增人不增地、减人不减地”的改革试点，被纳入省人大颁布的法规，被中央以〔1993〕11号文件加以肯定并在全国推广。1987年，深圳敲响了新中国土地使用权拍卖的“第一槌”，被外媒称作“是中国土地管理制度在理论和实践上的一次重大突破，是中国土地使用开始进入市场经济的标志”“标志着中国大陆的改革开放进入历史新时期”。在此后短短一年时间里，《宪法》和《土地管理法》先后修改，为土地有偿出让新制度的确立和推行提供了基本的法律依据。

1988年1988年，全国人大修改《宪法》，删去“禁止土地出租”的规定，加上“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，《土地管理法》也作了相应修改。于是，城市土地使用权有偿转让的改革便在沿海经济开放区及内地少数城市迅速推开。1982年《宪法》，1986《民法通则》，1986年和1988年《土地管理法》明确了宅基地所有权为集体所有，宅基地使用权权能被明确为使用权和继承权，但宅基地不得买卖、租赁、抵押。1990年1990年5月《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）规定，按照所有权与使用权分离的原则，国家允许土地使用权的出让、转让、出租、抵押。出让方式包括协议、招标、拍卖。土地使用权出让最高年限：居住用地70年，工业用地50年，教科文卫体用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年，后来的文件均沿用了这一规定。1991年1982年《村镇建房用地管理条例》、1986和1988年《土地管理法》，1991年《土地管理法实施条例》明确规定，除农村居民可以依法申请、无偿取得宅基地，“回乡落户的职工、离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞，城镇非农业户口居民”也可“依法申请有偿使用宅基地建住宅”。

1982年《村镇建房用地管理条例》和1991年《土地管理法实施条例》规定农民建房不能使用自留地、自留山、饲料地和承包地，应当充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地建设农房。1993年1985年《村镇建设管理暂行规定》，1991年《土地管理法实施条例》，1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定居民建房需先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，“使用原有的宅基地和村内空闲地”报镇（乡）人民政府审批，使用耕地的经乡级人民政府审核后需报县级人民政府批准。1997年1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》严格规定农村居民只能拥有一处不超标的宅基地，多余的宅基地由集体经济组织收回。1999年1999年5月，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。此后，为禁止城镇居民购买“宅基地房”，又有一些文件。这些规定，大都属于部门规章形式。2002年2002年，《农村土地承包法》明确“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。

原国土资源部分别于1999和2002年开始研究征地制度改革和农村集体经营性建设用地流转改革并在全国选取一些地方开展试点，各地也结合实际进行积极探索为改革完善农村土地制度积累了一定经验（晓叶，2017）。关于宅基地制度改革，各地出现了宅基地用益物权权能完善、宅基地和农房交易转让及有偿调剂和选位等探索，但这些自发演进在“强管制”宅基地制度安排下被视为“非法用地”或“违法建设”，未能自下而上引发试点探索以及制度变迁。2004年2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》严令城镇居民不得到农村购置宅基地。1998年、2004年《土地管理法》再次强调非农建设禁止占用耕地，严禁未经批准在耕地上建房。农村居民住宅建设必须按照规划进行，从严控制村镇建设用地规模，提倡宅基地整理和增减挂钩，农村居民点逐步向中心村和小城镇集中。1998年与2004年《土地管理法》将农民建房审批的权限上收，使用原有宅基地和村内空闲地的“经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，占用农地的需要经省级政府批准农用地转用后再由市、县人民政府进行具体建设项目建设审批。2007年2007年《物权法》施行土地政策变迁，标志着土地物权制度的确立。

我国土地权利总体上分为土地所有权、土地用益物权和土地担保物权。土地所有权包括国家所有权和集体所有权；土地用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权；土地担保物权主要是土地抵押权。《物权法》还建立了不动产统一登记制度，完善了土地征收补偿制度。据《物权法》，土地承包经营权通过无代价承包方式取得，耕地的承包期为30年，承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转期限不得超过承包期剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。建设用地使用权通过出让或者划拨等方式取得。不同用地，法定期限不同。住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。2007年《物权法》虽然明确了宅基地使用权为“用益物权”并通过确权登记予以保护，但该项权利被施加了如下限制：不得进行抵押，“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。2008年2008年，党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

2008年，党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，要求改革征地制度，探索农村集体经营性建设用地入市。2004《关于加强农村宅基地管理的意见》和2008《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》更严禁为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用证和房产证。1982年《村镇建房用地管理条例》，1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，1998年及2004年《土地管理法》，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强农村宅基地管理的意见》，2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》规定出卖、出租房屋的农户不能再申请宅基地，严格控制宅基地使用规模。2013年2013年，十八届三中全会决定提出“坚持农村土地集体所有权，建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更多财产权利，加快构建新型农业经营体系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2013年11月中共中央决定：“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。2013年11月12日，中共十八届三中全会通过的《决定》提出了通过试点改革宅基地制度的方案，明确了保障宅基地用益物权、完善农民住房财产权能、增加农民财产性收入渠道的改革目标。

2014年2014年1月，中共中央、国务院提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。同年11月，中共中央、国务院提出，按照全国统一安排，稳步推进农村土地经营权质押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。2014年，农村土地制度改革沿着城乡统一的路径“三箭齐发”，在全国33个试点地区分类进行，正式拉开了“新土改”的大幕。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了国土资源部提交的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下称《意见》），提出了坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的改革试点底线。2015年2015年10月，《深化农村改革综合性实施方案》出炉，开启了全面深化农村改革大幕的“总施工图”，发出了统筹各项农村改革的号角。2015年年底以来，原国土资源部先后制定出台《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》等文件，指导试点地区加快开展集体土地确权登记发证工作，鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，统筹安排农村各项土地利用活动等，加强了农村土地调查、确权和规划工作土地政策变迁，既有力支撑了改革试点，也为今后深化改革、促进农村土地规范有序利用打下了坚实基础。

中共十八届三中全会作出土地制度改革的全面部署，十二届全国人大常委会第十三次会议于2015年2月27日审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（下称《决定》，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定进行农村土地三项制度改革，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个、土地征收制度改革试点3个。试点中，浙江义乌、四川泸县、江西余江等15个地区重点开展农村宅基地制度改革试点，明确试点内容为宅基地权益保障和取得方式、有偿使用、实现用益物权、有偿退出、宅基地总规模控制、审批权下放和宅基地管理制度等。2015年08月24日公布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定在全国试点推行农村住房财产权抵押，要求“明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性”。2016年2016年10月10日，国土资源部发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，“允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。

2017年2017年，农村土地承包法迎来首次调整，提出实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一次重大制度创新。2017年中央一号文件提出，将农村土地征收制度改革和经营性建设用地入市改革的试点范围扩至33个县，将“三块地”改革彻底打通。2017年11月4日全国人大同意将三项改革试点期限延长1年至2018年12月31日，同年11月20日召开的中央全面深化改革领导小组会议提出“拓展宅基地制度改革试点范围”，原国土资源部决定于11月24日将将宅基地试点范围拓展到33个试点地区，通过打通改革试点推进农村土地制度改革。三项制度改革改变了“一地一试，封闭运行”的思路，一些试点地区开始探索宅基地指标交易和调整成为集体经营性建设用地入市，在一定程度上推动了宅基地制度改革朝向财产权利的方向演进。2018年2018年中央一号文件提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2018年中央一号文件指出“严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。

2019年2019年8月16日，农业农村部在《对十三届全国人大二次会议第8424号建议的答复》中强调“坚持土地用途管制，严格控制新增宅基地占用农用地。”2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定。此次《土地管理法》的修改重点，主要集中在集体经营性土地入市、土地征收、农村宅基地管理制度改革等方面。“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”、“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”纳入2019年修订的《土地管理法》。“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”纳入2019年修订的《土地管理法》。庄家共享农庄对话框，回复关键字“2020”，一键获取长图！

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