近年来，因征地引发的行政纠纷日益成为行政审判的焦点和难点。 小编结合人民法院相关案件的判决要点进行了总结，供大家理论和实践参考！

1、收回国有土地

1、现行涉及国有土地使用权收回的相关规定

【裁判规则】现行涉及收回国有土地使用权的规定主要集中在以下法律规范： 一、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条《土地管理法》规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地管理部门报原批准使用土地的人民政府或者经原批准使用土地的人民政府批准可以收回有关国有土地使用权：有批准权的人民政府： （一）因公共利益需要使用土地的； （二）实施城市规划和旧城改造需要调整土​​地用途的； （三）土地出让等有偿的；使用合同规定的使用期限届满，土地使用者未申请续展或者续展申请未获批准的； （四）因注销、搬迁导致原划拨国有土地停止使用的；单元; （五）依照前款第（一）项、第（二）项规定批准报废的公路、铁路、机场、矿山等，对土地使用权人给予适当补偿。 ” 2. 《土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权的当事人拒绝移交土地的，期满不予退还临时使用的或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还土地，并处罚款。 “根据本规定，除土地管理法第五十八条规定的情形外，不执行第五十八条规定的，临时使用土地期满后予以退还，或者不按照规定使用国有土地。经批准用途的，还可以责令退还或者收回国有土地使用权。

3、国土资源部制定的《闲置土地处置办法》也对国有土地的收回作出了规定。 该办法将闲置土地的原因分为两类：政府及政府有关部门行为造成的土地闲置，以及民间及政府有关部门行为造成的闲置土地。 其中，第八条列举了因政府及政府有关部门的行为导致土地闲置的情形，并规定经核实属实的，按照本办法第十二条、 《办法》第13条。 第十二条规定：“因本办法第八条规定情形导致土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列处理方式：方式：……（四）有偿收回国有建设用地使用权……”第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商后，应当制定闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。 土地存在抵押的，市、县国土资源部门在制定闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。 “第十四条规定，民间和政府有关部门的行为造成土地闲置的，处理办法是：“……（二）满二年未动工开发的，市、县国土资源部主管部门应当遵守《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条的规定。 根据第二十六条的规定，经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人发出《收回国有建设用地使用权决定书》，闲置的国有建设用地使用权应当无偿收回。 取得权利的，应当同时送达有关土地抵押权人。” 此外，国家土地管理局还下发了《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（国土[1997]国法153号）。 根据行政处理决定和行政处罚决定两种法律性质，认真区分收回土地使用权的行政决定。 ——（2017）最高法第8467号

2、收回国有土地使用权决定的合法性审查

【判断规则】 1、实质上，行政机关能否提交证据证明涉案土地的收回符合法律规定。 即有下列情形之一的，有关人民政府土地管理部门应当报告原批准用地的人民政府： 或者经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）因公共利益需要使用土地的； （二）实施旧城改造城市规划，需要调整土​​地利用的； （三）土地流转 有偿使用合同规定的使用期限届满，土地使用者未申请续展或者续展申请未获批准的； （四）因单位注销、搬迁导致原划拨国有土地停止使用的； （五）经批准报废的公路、铁路、机场、矿山等。 依照前款第（一）项、第（二）项规定收回国有土地使用权的，应当对土地使用权人给予适当补偿。 2.在程序上，行政机关在作出收回被诉土地的决定前土地政策有什么原则的修正，是否遵循法定程序，听取行政相对人和利害关系人的陈述和申辩。 ——（2018）最高法第8737号

3、因环保政策需要收回的国有土地使用权合法性审查

【裁判规则】《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报告原批准该土地的人民政府：经使用或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为了公共利益需要使用土地的。 《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。 核心区和缓冲区禁止进行任何形式的开发建设活动。 行政机关依法启动国有土地使用权收回程序，对因规划管制而无法开发的土地使用权依法给予补偿，这不仅有利于自然保护，也有利于保护当事人的合法权益。 但行政机关在作出收回土地决定前，未听取当事人的陈述和申辩意见，也未遵循《行政法综合实施纲要》第五条、第二十条规定的正当程序要求。 ，违反了正当程序原则。 ——（2020）最高法100号

4、征地主体不是审批机关

【裁判规则】根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，收回原划拨的国有土地土地使用权和国有建设用地权的拍卖、转让必须报有权批准的人政府批准，但不是负责收回的单位。 ——（2019）最高法第11583号

5、批准收回国有土地使用权是否属于行政诉讼范围？

【裁判规则】一般情况下，地方人民政府土地管理部门批准收回国有土地使用权属于程序性、内部行为，不属于人民法院的管辖范围。 政府对投诉作出答复后，自然资源局根据答复决定收回土地使用权人的国有土地使用权。 并没有直接做出收回国有土地使用权的决定，只是以通知书的形式告知收回国有土地使用权的土地使用权人。 在期限内决定并取消。 因此，土地管理部门实际上直接实施了审批，对行政相对人的权利和义务产生了实际影响。 行政相对人对批准不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的范围。 ——（2017）最高法行申8467号、（2020）鲁行中261号

6、承租人是否与国有土地使用权的收回有利害关系

【裁判规则】收回国有土地使用权的行政行为，是收回土地使用权人的国有土地使用权。 承租人与土地使用权人签订租赁合同，两者之间形成租赁关系。 因此，承租人与收回国有土地使用权的行为之间不存在法律利益。 因本行政行为的发生，租赁合同无法继续履行，承租人通过民事诉讼主张权利。 ——（2019）最高法第8993号

7、土地收回后，可以起诉注销土地使用证吗？

【裁判规则】1、依法收回土地时，所称注销登记仅是当事人丧失土地使用权后内部行政程序的后续完善，并不对土地使用权产生实际影响。当事人的权利和义务。 根据法律规定，不属于行政诉讼范围。 ——（2019）最高院申7976号 2.未依法收回土地的，当事人可以起诉注销登记。 但在未确认收地违法、土地使用权尚未恢复之前，当事人可以直接起诉注销登记。 ，缺乏事实依据——（2019）最高院申请第9474号。

2、闲置土地回收

八、闲置土地收回合法性审查

【判断规则】土地资源是宝贵的不可再生资源。 我国土地管理法律制度要求珍惜和合理利用土地，促进社会经济可持续发展。 当前工业化、城镇化进程中，土地资源供需矛盾尤为突出，土地闲置造成的供需失衡是重要原因之一。 （《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，办理批准手续的非农业建设占用耕地连续两年未使用的，用地单位应当《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，取得土地使用权的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回。以出让方式进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途和建设开发期限进行开发；超过出让合同约定日期一年内未动工开发的。可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；两年不开工开发的，可以无偿收回土地。 使用权； 但是，因不可抗力或者政府或者政府有关部门的行为导致延误开工或者开工开发所需的前期工作的除外）《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十四条规定，闲置土地土地。 是指国有建设用地使用权人自有偿使用合同或者划拨合同约定的动工开发之日起超过一年未动工开发的国有建设用地。决定。 闲置土地满二年未开发的，由市、县国土资源主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《城市土地管理法》第二十六条的规定，根据《中华人民共和国房地产管理法》，经有批准权的人民政府批准后，向使用权人发出《收回国有建设用地使用权的决定》国有建设用地，无偿收回国有建设用地使用权。 但因不可抗力或政府或政府有关部门的行为，导致开工、开发延迟的除外。 （《中华人民共和国行政处罚法（2009年修订）》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条规定，公民、法人或者其他组织违反行政命令的行为，应当给予行政处罚）行政机关依法作出行政处罚决定前，必须查明事实，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有的合法权利；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行审查；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当作出陈述和申辩的权利。机关在作出较大额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人请求听证的权利； 当事人要求听证的，行政机关应当组织听证）——（2019）最高院申字第9069号。

【判断规则】土地是不可再生的宝贵资源。 中国法律禁止闲置土地。 珍惜并合理利用每一寸土地，是我国土地政策的基础。 回收闲置土地对于盘活土地资源要素、盘活现有土地具有重要意义。 但闲置土地的回收必须符合法律法规规定的情形，也应当按照法定程序进行。 根据我国现行法律制度，对收回国有土地使用权行政行为合法性的审查主要从实体和程序两个方面进行。 实质方面，主要审查行政机关是否提交证据证明涉案土地的收回符合法律规定。 《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒废耕地。 超过一年未开工的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费； 连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。 《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过规定的动工开发日期的。在一年的有偿使用合同或分配决定中。 尚未开发的国有建设用地。 已开发但开发建设用地面积占应开工开发建设面积三分之一以下或者投资额占25%以下的国有建设用地投资总额的，且已暂停开发建设满一年的，也可确认为闲置土地。 在收回程序方面，主要审查行政机关在作出收回闲置土地决定前是否按照《闲置土地处置办法》的相关规定履行了必要的程序，即是否开展调查核实，听取行政相对人和利害关系人的意见。 相关当事人的陈述和申辩，是否出具《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》等法律文件，是否披露闲置土地所在地、国有建设用地所有者名称通过门户网站等形式向社会公开。 、闲置时间和闲置原因，并书面通知有关政府或政府部门。 ——（2020）鲁行中1228号

9.以公示方式直接送达闲置土地收回决定违反法定程序的。

【裁判规则】《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，告知当事人依法享有的权利”第三十二条规定：“当事人有权提出陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对提出的事实、理由和证据进行审查。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在公告后当场送达当事人； 当事人不到场的，行政机关应当在七日内办理民事诉讼。 诉讼法有关规定规定，行政处罚决定应当送达当事人。 《中华人民共和国民事诉讼法》第七十七条至第八十四条规定了具体送达方式，包括：直接送达、留置送达、代为送达、邮寄送达、转送送达、公告送达。该法第八十四条第一款明确规定：“收件人下落不明或者以本节规定的其他方式无法送达的，应当公告送达。 自公告发出之日起六十日后，视为送达。 “行政机关虽然在作出收回被诉土地的决定前，事先进行了无偿收回国有土地使用权的通知，但在未提供证据证明已用尽一切手段的情况下，无法送达当事人。在这种情况下，以公告方式直接送达，剥夺了当事人的陈述权、辩护权和听证权，这种送达程序是非法的——（2019）最高法第2号。

十、国土资源部门查明闲置土地应当履行调查核实义务。

【判断规则】《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌本办法第二条规定的闲置土地的闲置土地的，应当在三十日内进行调查核实，并向国有建设用地使用权人出具《闲置土地调查通知书》……”第九条规定：“经调查核实后，经核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当报国有建设用地使用权人出具《闲置土地认定书》。上述规定，行政机关未能提供证据证明已履行调查核实义务的，国土资源主管部门必须在向国有建设用地使用权人送达相关文件前进行“调查核实”。经核实，是什么原因导致土地闲置，当事人出具了土地闲置证明，这是一起事实不清的案件。 ——（2017）陆02行末59号

11、判断土地是否属于闲置土地当然应该以地块为依据，而不是以整个项目为依据。

【判断规则】闲置土地是指超过土地出让合同规定的开发日期超过一年未开发的国有建设用地。 土地出让合同按宗地签订，是否闲置土地按照出让合同规定的开始开发日期计算。 当然，土地是否闲置的判定应该以土地块为依据，而不是以整个项目为依据。 其他相关各方在整个项目中对其他地块的投资，不能作为本案当事人对该块土地的投资； 也不能以整体项目投资超过25%来否认该地块尚未开发、未进行投资的事实。 。 ——（2018）最高法第8877号

12.因规划调整或缺乏规划而导致土地闲置属于政府原因

【判定规则】城市规划区内的建设项目选址、布局必须符合城市规划。 没有规划，就无法进行项目设计和规划，不具备开工建设的条件。 因此，行政机关将取得国有土地使用证后未及时开发土地，导致土地闲置两年的情况全归咎于当事人，是不公平的。 当事人声称因缺乏规划而无法开发的说法有道理，应予支持。

13、“三通一平”是否属于行政机关流转土地的附带义务？

【判断规则】闲置土地根据是否存在不可抗力或政府原因，采取无偿或有偿处置。 城市规划区内的建设项目选址、布局必须符合城市规划。 没有规划，就无法进行项目设计和规划，不具备开工建设的条件。 “三通一平”是否属于行政机关土地流转的附加义务。 即使土地出让合同签订时的法律法规和政策规定没有对出让土地“三通一平”等基础设施问题作出规定或约定，管理机构仍应当提供基础开发以及出让土地的利用情况。 健康）状况。 行政机关作为土地出让合同当事人，本着依赖当事人的原则，负有促进土地出让合同履行的附带义务。 同时，作为对土地负有综合管理责任的行政机关，应当在职权范围内为土地受让方做好开工前的前期准备工作提供必要的协助，并做好协调、沟通和支持工作。推动开工建设。 导致相关用地所在区域不具备开发所需、适合建设作业的道路、给排水系统、电力供应。 虽然土地受让方不积极开展相关工作有其原因，但一些问题也是受让方造成的。 人们通过自己的努力无法解决的问题，需要由政府及其职能部门提供。 ——（2019）最高法第2号

14、基础设施不足造成土地闲置是否属于政府的原因和责任（有争议）

【裁判规则】行政机关与对方签订的《国有土地使用权出让合同》中未约定政府承担基础设施配套责任，且当时法律没有强制规定国家承担基础设施配套责任的，土地流转必须具备完善的配套基础设施。 对方声称基础设施不齐全、不具备开发条件，不能成为政府导致土地闲置的正当理由。 ——（2019）最高法第9398号

15.是否补发建设工程规划许可证，不影响闲置土地的处置。

【判断规则】是否认定为闲置土地、是否需要无偿收回，是两个不同行政机关作出的不同性质的行政行为。 补发建设工程规划许可证的行为不能用来否定无偿收回土地使用权的行为。 的合法性。 建设工程规划许可证具有时效性。 超过法定期限不开始开发可能会导致土地闲置。 该土地依法应按闲置土地处理，不再适宜补发建设工程规划许可证。 ——（2019）最高法第8134号

3、集体土地恢复

十六、收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，不是县级人民政府

【裁判规则】根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，不是县级人民政府。 原批准用地的县级人民政府仅通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织非法收回集体土地使用权，侵害集体成员的合法权益。 县级人民政府直接决定以自己的名义收回宅基地使用权，缺乏法律依据，应属违法。 ——（2018）最高法第7562号

17.行政机关无权决定以自己的名义收回集体土地

【裁判规则】收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。 与征地不同，收回并不改变集体土地的性质。 原批准用地的县级人民政府仅负责村集体的相关审批手续。 通过批准收回履行法定职权，对相关收回活动行使监督权，防止村集体经济组织非法收回集体土地使用权、侵犯集体成员合法权益。 权益。 一些行政机关直接以村集体、集体成员为行政相对人，决定以自己的名义收回集体土地使用权（如收回村民宅基地使用权、注销使用权证等），规避征收程序，缺乏法律依据。 这是非法的。 ——（2018）最高法第7562号

十八、农村集体经济组织在一定情况下可以依法收回土地使用权。

[判决规则]农村集体经济组织可以根据法律程序收回土地使用权，并在特定情况下为土地使用权持有人提供适当的赔偿。 但是，在这种情况下，土地利用权的恢复显然与该州的征用行为不同，这是对集体经济组织内的土地利用权的调整。 - （2017年）最高法院申请号1167

19.恢复使用农村宅基地的权利的条件

[判决规则]《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定，一个农村村民家庭只能拥有一个宅基地，其宅基地不得超过该省规定的标准，自治区、直辖市。 “确定土地所有权和使用权的几项规定”的第52条规定，空置或房屋已倒塌或拆除且未恢复已有两年以上的房屋的宅基地不确定。 如果确定了使用权，则集体应向县级人民政府批准，以取消土地登记，并应由集体收回土地。 换句话说，农村集体经济组织的成员有权使用宅基地，每个家庭只能有权使用一块宅基地。 集体应将宅基地闲置或已崩溃或拆除，尚未恢复并未恢复两年以上。 - （2019年）最高人民法院第5530号（2019）最高人民法院第8134号

4.相关薪酬问题

20.如果由于公共利益而需要收回国有土地的使用权，则如何向相关各方提供“适当的赔偿”？

[判决规则]根据土地管理法第58条的第二段，如果需要用于公共利益或实施城市规划和旧城市地区的重建，则有必要调整使用情况土地并恢复使用国有土地的权利，土地使用权应获得适当的赔偿。 同时，根据“中华人民共和国城市房地产管理法”第20条，根据社会和公共利益的需求，土地用户根据法律获得的土地使用权可以应根据法律程序提前回收，并根据土地用户实际使用土地，根据土地的年龄和发达土地的实际情况给予相应的薪酬； 根据“中国共产党中央委员会和国务院在改善财产权保护制度和保护财产权的意见”的第8条，根据法律，征收和征用应遵循及时的原则以及合理的赔偿金以及公平合理的赔偿，应向被征用的人提供。 补偿。 因此，结合我国土地和城市房地产管理法律和法规的规定以及该国根据法律保护财产权的政策，上述“适当薪酬”不应仅限于法律的字面意义规定，并且不能在静态上孤立，并且在机械上解释为收件人，让土地价格成为提供相应薪酬的基础，并且有统一的法律解释是适当的。 也就是说，如果由于公共利益而需要收回国有土地利用权，并且通过转让提供了回收的土地使用权，则应基于土地面积，剩余的土地使用期，原始批准使用，土地开发和利用学位，城市规划限制等。专业评估后，将获得土地价格水平的专业评估； 如果以分配的形式提供回收的土地使用权，则根据分配的土地使用权的评估价格确定土地用户的权利和利益后，将获得赔偿； 确定薪酬标准的基本日期原则应是行政机构决定恢复土地或向公众宣布土地回收率的日期的日期。 在本案中土地政策有什么原则的修正，双方同意根据案件涉及的国有土地使用权的市场价值提供赔偿，并同意确定国有土地使用权的客观和合理价格通过评估参与案件。 - （2017年）最高法院申请号1342

21.确定由于土地恢复而确定“应给土地使用权持有人的适当赔偿”的标准和方法

[判决规则]在《中华人民共和国土地管理法第58条》第2款中规定的，应给予土地使用权持有人的适当赔偿，不能理解为仅赔偿土地转让费，初始投资和相应的利益，而是考虑多个因素，例如土地恢复的原因和土地的特定用途，原始土地使用权的其余发展寿命，土地使用权的错误和实际投资，请参阅恢复土地时涉及土地的类似房地产的市场价格，如果获取土地的成本低于土地使用权，则赔偿金额在境内全面确定。 - （2020年）最高法院第100号

22.为了恢复使用国有土地的权利，应公平且合理地补偿该党的先前投资损失

[判决规则]如果行政机构更改土地使用计划，并夺回当事人由于公共利益的需求而赢得的国有土地使用权，则当事方应公平且合理地弥补事先造成的损失。 为了减少当事方的损失并增加了他们的利益，行政机构应从损失中扣除。 有效判决中的计算错误应根据法律进行纠正，不适合重试判决。 - （2015年） Zi No. 352

23.恢复国有农业用地的薪酬标准

[判决规则]非法收购土地造成的行政赔偿标准不得低于土地法律收购的赔偿标准。 关于恢复国有农业用地的薪酬标准，没有明确的规定。 人民法院可以委托评估机构进行价值评估作为参考。 在根据评估报告的结论确定补偿金额时，它仍应考虑评估报告中构成土地总价的各种价值或价值。 应审查费用的计算基础和标准，如果子项目估值计算不正确或基础不足，则应根据法律进行调整。 - （2019年）最高法院赔偿号1293

24.如何处理可以同时带有或没有补偿的空闲土地？

[判决规则] 1.行政机构已根据“处置闲置土地的措施”的相关规定执行了法定调查和识别之后，它可以决定在不获得闲置土地的情况下恢复空闲土地对方同意。 2.闲置土地可以通过赔偿或同时无需赔偿。 行政机构可以根据法律赔偿赔偿，以保护对方对行政诉讼的利益。 - （2015年） Zi No. 27

25.对影响土地权利实现的计划调整的行政补偿

[判决规则] 1.规划调整更改是否应为土地权持有人提供相应的赔偿。 结合我国关于土地和城市房地产管理的法律和法规，以及根据法律保护财产权的国家政策，行政机构根据公共利益需求调整土地使用计划，使土地权利持有人难以继续利用土地并影响土地权持有人目的的实现。 应根据客观情况及时采取补救措施。 如果没有法定理由，应采取措施来追回国有土地的使用权，并向正确的持有人提供相应的赔偿。 如果行政机构需要由于公共利益而取回国有土地利用权，并通过转让提供了回收的土地使用权，则应基于土地面积，剩余的土地使用期，原始批准使用，土地在专业评估市场土地价格水平后，将提供有关薪酬的开发和利用范围，城市规划限制等。 2.确定是否可以在没有赔偿的情况下回收空闲土地，是否可以拒绝赔偿。 在检索闲置土地之前，相关部门必须调查并确定土地是否是闲置的，以及根据法律程序符合起始开发的条件，包括它是否符合开始开发的条件等）。 在没有确定闲置土地的相关部门的情况下，人民法院不应用司法权力代替行政权力并直接识别闲置的土地。 此外，有很多方法可以处理闲置的土地，而土地恢复只是其中之一。 土地回收分为自由恢复和有偿恢复。 自由恢复的条件之一是非政府的原因或不可抗力。 并非所有闲置的土地都应在没有赔偿的情况下回收。 如果行政机构尚未确定未经赔偿的闲置土地已被收回，则不能直接否认与土地闲置的理由为土地权利持有人相应的赔偿。 - （2019年）Lu No. 1937