现行《土地管理法》于1986年颁布，1987年1月1日起施行。此后，随着经济社会的发展和改革的深入，《土地管理法》先后四次修订完善。 在此过程中，《土地管理法》呈现出党中央决策与立法决策相结合、审慎稳步推进的修订格局。 修改的内容始终引领着整个自然资源法治的进程和方向。 同时，个别方面也有一些变化。 被维护的东西显示出不变的特征。 正确认识土地管理法的变迁，对于保障土地管理法的顺利实施具有重要意义。

一、土地管理法的变化

土地所有权和使用权分离，

土地作为生产要素进入市场

1986年《土地管理法》明确规定，任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地。 当时我国的土地利用制度否定了土地的商品属性。 土地是免费、无限期使用的，并且没有流动性。 土地没有价值。 土地资源主要通过行政手段配置。 随着改革开放的推进，这种自由、非流动、无限期的土地使用制度已经难以满足经济发展的需要。 1987年，原国家土地管理局将土地所有权和使用权分离，在保持土地所有权不变的基础上，探索土地使用权入市转让，并安排在深圳、上海等沿海开放城市试点。 试点取得了明显成效。 为了满足这一要求，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，删除了宪法第十条第四款中的“禁止出租土地”，同时，该条增加了“土地使用权依照法律规定可以转让”。 同年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会根据宪法修正案通过关于修改土地管理法的决定，删除“禁止出租土地”的内容，增加“国家不得出租土地”的规定。 ——所有土地和集体所有土地”。 “土地使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。 1988年，《土地管理法》进行了修订，虽然修订范围不大，修订条款也不多，但在中国立法史上具有划时代的意义。 拉开了自然资源有偿使用制度改革的序幕，提供了土地作为生产资料。 要素进入市场扫清了法律障碍，为我国工业化、城镇化快速推进奠定了基础。

大胆进行法律移植，

建立土地用途管制法律体系

土地用途管制制度是发达国家在市场经济条件下普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。 其基本内涵是国家通过土地利用规划规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。 1998年之前，我国实行分级定额审批制度，不注重规划的作用，对农用地转建设用地缺乏严格的法律限制。 这是导致耕地大量减少、土地粗放利用的重要原因之一。 1998年修订的《土地管理法》对国际通行的土地用途管制制度进行了法律移植，根据我国具体情况对土地用途管制的主要方面作出了明确规定：一是通过土地分类实施用途。控制。 根据。 将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，凸显了我国土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，有效保护耕地。 其次，土地利用总体规划是实施用途管制的依据。 突出土地利用总体规划的地位和作用，对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用规划等作出了详细规定土地政策有什么原则的修正，规定是实施土地用途管制的依据。 三是农用地转用审批是实施用途管制的关键。 增设农用地转用审批环节，规定单位和个人建设涉及农用地转为建设用地的，必须报国务院或者省级人民政府批准，为有效实施提供了保障。土地利用总体规划。 四是执法监督是实施使用管制的保障。 强化土地执法监管，加大对土地违法行为的处罚力度，从执法角度保障土地用途管制制度的落实。

最严格的耕地保护制度

成为土地管理法制建设的政治目标

1998年修订的《土地管理法》以保护耕地为目标，建立了一系列重要法律制度：一是耕地总量动态平衡法律制度，明确了省级人民政府保护耕地的责任。 二是耕地占用与补偿平衡法律制度，规定非农业建设经批准占用耕地的土地政策有什么原则的修正，占用耕地的单位负责复垦相当于耕地数量和质量的耕地。占用的耕地，按照“占多少就占多少”的原则。 ; 不具备开垦条件或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，并用专项资金开垦新的耕地。 三是加强建设用地总量和城市建设用地规模控制，规定下级土地利用总体规划中建设用地总量不得超过上级土地确定的控制指标使用总体规划； 城市建设用地规模应当符合国家规定。 标准等，控制城市规模扩张对耕地的大量占用。 2019年土地管理法第四次修改将“基本农田”提升为“永久基本农田”，进一步强化了最严格耕地保护制度的理念。

在保护农民土地财产权益方面

只做加法不做减法

土地制度是最基本的财产制度之一。 土地管理法已四次修订完善，农民土地产权保护不断加强。 首先，1998年修订的《土地管理法》明确规定农民的土地承包经营权受法律保护，首次将党的政策上升为法律。 二是2019年修订的《土地管理法》消除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，允许集体经营性建设用地按照规划登记、依法登记、经两院核准。 ——村民会议由集体经济组织成员三分之二以上组成。 经上述成员或者三分之二以上村民代表同意，可以通过转让、租赁等方式交给集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。集体经营性建设用地使用权，使用者可以转让、交换、出资、赠与、抵押。 这是制度上的重大突破。 结束了多年来集体建设用地和国有建设用地不能同权、同价、同价进入市场的二元制度。 为促进城乡融合发展扫清体制障碍。 三是2019年修订的《土地管理法》完善了农村宅基地制度。 在原来一户一户的基础上，增加了宅基地户有住宅的规定。 明确：人均土地少，不能保证一户一房。 有宅基地的地区，可以在充分尊重农民意愿的基础上，采取措施保障农村村民有房。

征地制度在经济社会发展过程中不断完善。

土地征用制度是土地管理法调整的重要组成部分。 1998年修订的《土地管理法》提高了征地补偿标准，取消了征地审批权，建立了征地批准后“两公告一登记”制度。 但由于工业化、城镇化快速推进，征地规模不断扩大，征地引发的社会矛盾凸显。 2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定征收土地”修改为“国家为了公共利益的需要，可以征收土地”。可以为了公共利益征用土地。” 如果利益需要，可以依法征收或者征用土地并给予补偿。” 同年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对土地管理法进行修改，将其纳入土地管理法。 “第二条第四款修改为“为了公共利益的需要，国家可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；并将《土地管理法》中的“征用”全部修改为此次修改是重大理念进步，体现了尊重和保护产权的价值取向。2019年，土地管理法在总结农村土地制度改革三个试点经验的基础上，再次进行了多项改革。改革完善征地制度，包括首次明确征地公共利益范围，明确：因军事外交需要、政府组织实施的基础设施、公用事业和扶贫搬迁确需征收的、建设需要保障性住房项目，以及大面积开发建设的，可以依法实施征收。 明确征地补偿的基本原则是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计得到保障。 改革征地程序。 将原来征地审批后公告改为征地审批前公告，建立征地审批前调查、评估、公告、听证、登记、协议制度。 倡导和谐征地，征地报批前，县级以上地方人民政府必须与被征收土地的所有者、使用者签订补偿、安置等协议。

合理划分中央和地方政府的土地管理权限

1986年《土地管理法》主要将土地管理审批权下放到市、县政府，导致中央失去对耕地保护的控制权。 地方政府在大力推进工业化、城镇化过程中占用了大量耕地。 1998年修订的土地管理法，按照宪法关于中央和地方国家机关合理划分事权的原则，按照管理权性质明确划分了各级人民政府的土地管理权，市场经济的要求和使用控制，以及。 即：与土地管理相关的宏观决策权，包括土地利用总体规划的批准权、农用地转用和征地的批准权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央和省级政府之间。 两级政府。 同时，将土地管理行政权下放到市、县政府。 如：土地登记权、规划及规划执行权、批准建设用地范围内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这样的权限划分是为了调动中央和地方的积极性。指导地方政府利用现有土地。 但长期以来，地方政府对建设用地审批层次高、时限长、程序复杂等问题反应强烈。 2019年修订的《土地管理法》适应放管服、放管服、放管服改革要求，调整了中央和地方政府的土地审批权限。 根据是否占用永久基本农田划分国务院和省级人民政府的审批权限。 今后，涉及永久性基本农田的农用地转用，仅由国务院批准，其他事项由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。 同时，按照谁批准、谁负责的原则，取消省级征地审批报国务院备案的要求。

土地登记制度被统一的不动产登记制度取代

1986年《土地管理法》确立了土地登记制度。 同时规定，林地、草原所有权或者使用权的确认，水面、滩涂养殖使用权的确认，按照森林法、草原法和《中华人民共和国土地使用权法》的有关规定办理。分别是渔业法。 这一规定是导致土地、森林、草原等多重划分登记的法律渊源。1998年修改土地管理法时，原国家土地管理局提出建立统一的土地登记制度。 但由于各部门认识不一致，1998年的《土地管理法》保留了原法律的规定。 2007年颁布实施的《物权法》明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度”，确立了不动产统一登记的基本原则。 2014年，国务院颁布《不动产登记暂行条例》，明确对土地、房屋、森林、草原等实行统一的不动产登记制度。2019年修订的《土地管理法》删除了不动产登记制度。分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权”的相关规定。 《办理条例》明确，土地所有权、使用权登记，依照不动产登记有关法律、行政法规的规定办理。

国家土地稽查制度正式成为土地管理法制制度

为有效解决地方政府土地管理违法行为频发的问题，国务院于2006年决定实行全国土地督察制度，对各省、自治区、直辖市人民政府的土地管理和土地使用情况进行检查。直辖市和计划单列市。 国家土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管理土地使用情况、查处违法案件等方面发挥了重要作用。 在全国土地稽查制度十余年实践的基础上，2019年修订的《土地管理法》正式确认了全国土地稽查制度的法律地位，并明确规定：国务院授权的机构对人民政府实施监督管理。各省、自治区、直辖市人民政府。 监督国务院确定的城市人民政府的土地使用和土地管理工作。

实施“多规合一”改革，

国土空间规划成为土地利用管制的基础

统筹主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大战略部署。 随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。 考虑到“多规合一”改革正在推进，2019年修订的《土地管理法》为改革预留了法律空间，规定：国家建立土地空间规划制度。 国土空间规划编制要坚持生态优先、绿色可持续发展，科学有序布局生态、农业、城市等功能空间，优化国土空间结构和布局，提高土地质量和效益空间开发与保护。 同时，为了妥善处理国土空间规划与土地利用总体规划的关系，该法还明确，依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。 。 已编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

2.《土地管理法》不变

土地公有制不变

虽然《土地管理法》经过四次修改完善，但《土地管理法》中关于土地公有制的规定没有变化。 《土地管理法》明确规定：中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 城市地区的土地属于国家。 农村和城市郊区的土地，除法律规定的国有土地外，属于农民集体所有。 宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有。 土地公有制是我国土地制度的最大优势和特点，也是必须长期坚持的基本制度。

城乡土地统一管理体制不变

1986年之前，我国实行城乡土地分开管理的制度，即城市土地由建设部门管理，农村土地由农业部门管理。 1986年颁布的《土地管理法》的一项重大改革，就是取消城乡土地部门分头管理的制度，实行城乡土地统一管理。 1986年《土地管理法》明确规定：国务院土地管理部门负责全国土地的统一管理，县级以上地方人民政府土地管理部门负责全国范围内土地的统一管理。自己的行政区域。 1986年《土地管理法》颁布，国务院决定设立国家土地管理局，负责城乡土地的统一管理。 随着国家土地管理局的设立，省、市、县人民政府也相应设立了土地管理局，负责本行政区域内的土地管理工作。 乡镇配备专职和兼职土地管理人员。 后来，乡镇也开始组建。 土地管理办公室。 以国家、省、市、县、乡土地管理办公室为主体的五级土地管理机构已成为国家土地管理的主力军。 随着机构改革的推进，从国家土地管理局到国土资源部再到自然资源部，城乡土地统一管理的体制没有改变。 《土地管理法》已经走过了34年，与时俱进。 它的变化和变化，体现了党中央决策与立法决策的结合，是人民群众首创精神的总结。 土地制度是国家的基础制度。 土地管理法的实施关系国家粮食安全和国家经济社会平稳运行。 只有认真学习、贯彻落实土地管理法，才能为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

编辑：陈宇

第一评：程秀娟

审稿人：唐晓军

审稿人：周星