作者：蒋东英、郭于伟、鲁政委（鲁政委为兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛主任）

到 2022 年，大约 80% 的新加坡人口将居住在组屋中。通过以HDB为核心的住房体系，新加坡更好地解决了绝大多数人口的住房需求。

土地支持、金融支持和按需供应是新加坡组屋体系的三大支柱。在土地支持方面，新加坡政府通过土地征用法大规模将土地国有化，允许建屋发展局以较低的价格收购土地建造HDB住房。在财政支持方面，“中央公积金核准住房计划”允许居民使用强制性退休储蓄购买组屋，并向首次购房者提供公积金住房补贴。在按需供应方面，以预购系统取代登记排队系统将有助于缓解组屋供需不匹配的压力。

为了避免套利，新加坡采取了多种预防措施：一是限制购房资格，确保组屋销售向有需要的家庭倾斜；其次，对组屋出售和出租的时间和资格有严格的限制；第三，面积、公共空间、立面等设计不如私人住宅，使得高收入群体更愿意购买私人住宅。

HDB制度有效地满足了住房需求，同时抑制了住房投机。截至2022年12月，新加坡的房屋拥有率高达89.3%。与此同时，组屋价格涨幅远低于私人住宅价格涨幅。以2006年1月为基期，2023年8月私人住宅价格指数为342.3，而组屋价格指数仅为257.8。

然而，组屋也给新加坡的财政带来了更重的负担。 2021/2022财年，建屋局赤字高达46.8亿新元，约相当于当年GDP的0.7%。

新加坡的经验对我国有以下启示：一是构建多层次的房地产市场，满足不同收入群体的住房需求。到2022年，新加坡组屋供应量将占新增住房供应量的81.6%。二是强调项目资金平衡，减轻财政负担。三是探索设立政策性住房金融机构，作为公积金制度的补充。新加坡中央公积金覆盖率为103.1%，明显高于我国水平。四是按需定制建设，加大一线城市保障性住房投入。五是完善封闭式管理，防止保障性住房套利。

2022年新加坡的住房拥有率将高达89.3%新加坡土地政策，成为全球住房拥有率最高的经济体之一。到2022年，新加坡约80%的人口将居住在组屋中。以组屋为代表的公共住房是解决居民住房问题的关键。本文梳理新加坡公共住房制度的演变历史、制度支撑和运行机制，为我国住房制度改革提供经验和借鉴。

1. 新加坡的公共住房：历史沿革

截至 2022 年，大约 80% 的新加坡人口将居住在 HDB（和 Board）住宅区。可以说，新加坡的公共住房制度解决了绝大多数新加坡人的住房需求。需要指出的是，新加坡的公共住房体系并非一朝一夕发展起来的。它随着新加坡人口和经济发展的阶段而不断发展。具体来说，可以分为以下几个阶段：

第一阶段（1927年至1959年）：这一阶段，新加坡人口爆炸式增长，导致新加坡进步信托基金（Trust，“SIT”）的成立。 1920年代，随着海外移民的不断涌入，新加坡人口出现爆发式增长，从1911年的30.3万人增至1921年的41.8万人，年均增长3.3%。此时，为了应对居民日益增长的居住需求，英国殖民政府于1927年7月1日正式成立新加坡改善信托基金，并制定了“城市总体规划”。新加坡改善信托基金于1935年开始建造公共住房，第一批公寓于1936年12月竣工并入住。到1942年日本占领新加坡时，新加坡改善信托基金已建造了约2,000套公寓。在此期间，新加坡人口从1921年的41.8万人增加到1931年的55.8万人，年均增长率为2.9%。现阶段，新加坡改善信托基金建造的公寓数量无法满足新增人口的住房需求。 1945年日本投降后，新加坡改善信托基金于1947年4月重新开始兴建新住宅。从1947年到1959年，新加坡改善信托基金建造了20,907套公共住房公寓。在此期间，新加坡人口从1947年的93.8万增加到1957年的144.6万，新增的公屋公寓远远不足以容纳新加坡10万人口。人口规模10000人。

第二阶段（1960-1970）：这一阶段的“住房短缺”催生了住房和发展委员会（Board）。新加坡的出生率从1941-1945年的36.5%攀升至1951-1955年的47.8%。高出生率带动叠加的移民流入，使其人口规模在1957年突破百万，达到144.6万。不断增长的人口规模和住房供应不足，导致新加坡爆发“住房短缺”。到 1960 年，只有 9% 的新加坡人居住在政府提供的公寓中，大多数公民仍然居住在贫民窟和棚户区 [1]。为了解决这个问题，新加坡成立了住房和发展局，负责管理全国公民住房项目。

在此期间，新加坡分别于1964年和1968年推出“居者有其屋计划”（Home）和“中央公积金批准住房计划”。其中，“居者有其屋”旨在由政府为中低收入群体提供保障性住房。具体措施是，建屋发展局以低于市场价格出售公共住房，首付比例较低，居民每月支付的抵押贷款低于类似公寓的现行租金价格。随后，新加坡于1968年推出“中央公积金批准建屋计划”，旨在为中低收入群体购买首套住房提供额外的中央公积金和特别住房补贴，以增强低收入群体的能力。 ——中等收入群体购房。新加坡中央公积金制度为新加坡公民和永久居民设立三个账户：普通账户、特别账户和医疗储蓄账户。其中，普通账户用于支付住房、保险和投资，专项账户用于支付养老金和退休相关金融产品，医疗账户用于支付住院费用和医疗保险。缴费率根据收入水平和年龄组而有所不同。例如，从2023年1月1日起，55岁以下、月收入超过750新加坡元的员工的缴费率为15.0%，而55岁以上、月收入超过750新加坡元的员工的缴费率为15.0%。美元，贡献率为15.0%。存款比率在5.0%至15.0%之间。 “公积金核准建房计划”允许居民用普通账户储蓄支付住房首付、偿还住房贷款本息、缴纳印花税等，有效解决住房公积金不足问题为中低收入群体购房提供资金。 “居者有其屋计划”和“中央公积金核准住房计划”推出后，新加坡居民购买组屋的比例从1960-1965年的5.4%上升到1966-1970年的37.7%。

第三阶段（1970-1990）：这一阶段，新加坡建屋发展局建立了组屋公寓转售市场，增加了组屋的流动性。 1971年之前，购买HDB单位的业主只能以一定折扣将其出售给HDB。组屋市场流动性不足，影响了居民购买组屋的热情。 1971年，建屋发展局设立组屋转售市场，规定业主达到最低居住期3年后，可以按市价将房屋出售给买家，1年内不得再次购买组屋。出售后一年。同时，他们将有资格购买组屋。仅限于两人以上无房且收入低于规定上限的家庭。 1979年，建屋发展局进一步放宽组屋转售限制，取消业主售后禁令期，并对组屋交易征收5.0%的二手交易税。受组屋流动性增加和转售限制放宽的影响，购买组屋的比例从1966-1970年的37.7%上升到1976-1980年68.4%的历史高位。

第四阶段（1990年至今）：该阶段居民收入增加，新加坡房地产市场注重提高居民住房质量。得益于全球产业转移和正确的经济发展政策，新加坡经济快速发展。到1990年，新加坡国民生产总值达到394亿美元，人均国民收入突破万亿大关，达到10194美元。为了满足居民对更高住房质量的需求，新加坡提高HDB住房质量，实行市场分层。从组屋品质来看，20世纪60年代的组屋主要以扁平化设计为主，节省空间、成本低廉、易于建造。 20 世纪 90 年代，HDB 发展局推出了一项升级计划，翻新旧 HDB 公寓，同时融入当地建筑。遗产或地形设计具有当地特色的组屋建筑。进入21世纪，HDB开始打造创新、绿色、现代的住宅，打造了50层高的@项目，拥有多个空中花园；同时推出新的房屋类型和配套设施。从市场分层的角度来看，新加坡住房局推出了中央公积金补贴计划，并推出了行政公寓（ Condo），为中高收入群体提供住房。 1995年，新加坡政府推出了行政公寓，这是一种介于组屋和私人公寓之间的房产类型。私人开发商直接从政府购买土地，然后设计、建造和出售。购买行政公寓的居民可以享受与组屋购买者相同的住房补贴。同时，行政公寓可以在十年后完全私有化并在市场上自由买卖（这一期限到2023年已缩短至五年）。 。与组屋相比，行政公寓的设施更齐全，例如游泳池、健身房、停车场和24小时保安。

2. 新加坡的公共住房：三大支柱

土地制度、金融支持、按需供应是居民“买得起”的三大支柱。从土地支持的角度来看，土地资源是保障组屋供应的基础。新加坡的土地制度以公有制为主，私有制并存。 1966年，新加坡政府颁布了《土地征用法》，赋予政府为任何公共目的征用土地的权力，允许建屋发展局征用土地用于建造组屋。 1973年修改的《征地法》进一步强化了政府的土地征用权，允许政府以不高于法定基准日市场价值（即1973年11月30日市场价值）的补偿标准征用土地。根据土地征用法，新加坡国有土地比例从1960年的44.0%增加到1975年的66.0%，并近年来稳定在96.0%至99.0%之间。在较高比例的国有土地支撑下，新加坡政府能够以较低的价格获得大规模的土地用于组屋建设，为组屋的大量供应奠定了基础。

在资金支持方面，“公积金核准住房计划”允许居民用强制性退休储蓄购买组屋，极大提高了人们的购房能力。截至2022年，新加坡中央公积金会员人数为420万人，占同期新加坡公民和永久居民总人口的103.1%。由于公积金覆盖率高，“公积金核定住房计划”具有普惠性。一方面，居民可以使用公积金普通账户中的存款支付房屋首付和房贷还款，减轻了居民的现金压力；另一方面，新加坡的公积金制度则向组屋倾斜。例如，购买组屋可以通过公积金普通账户存款支付。不需要现金，但银行贷款只能用于购买私人房产，这使得组屋对居民更具吸引力。

同时，对于首次购房家庭，新加坡中央公积金制度通过公积金住房补贴满足居民的购房需求。不同收入水平的群体可以获得5000至8万新元不等的公积金住房补贴，以抵消房价或减少贷款金额。例如，家庭平均月收入低于1500新元的家庭，首次购房者可获得最高8万新元的住房补贴。 。 2022年新加坡两居室组屋的平均价格为新加坡元。如果平均月收入低于1500新元的家庭首次购买房屋，他们获得的公积金住房补贴最高相当于两居室房屋价格的55.3%。

从按需供应的角度来看，2002年之前，新加坡的HDB单位是通过登记排队系统（Flats，简称“RSF”）出售的，即建屋发展局将在建或已竣工的HDB单位分配给申请人。需要指出的是，这种先建后售的模式很容易导致供需错配。例如，亚洲金融危机期间，居民住房需求下降，新加坡组屋供应过剩，造成一定程度的资源浪费。据此，新加坡政府采取预购制度（Build-To-Order，简称“BTO”），即建屋发展局定期推出HDB住房项目的购买申请。当采购申请量超过70%时，项目将开始建设。

3. 新加坡公共住房：运行机制

新加坡采用“市场定价与市场折扣相结合”的定价方式以及“转售转租市场”的封闭式管理，在抑制HDB交易套利的同时，有效保障了廉租房的需求。

在定价方面，首先，建屋局通过查看附近可比转售公寓的价格来确定待售组屋的市场价格。影响组屋市场价格的因素包括：第一，组屋所在区域。一般来说，具有区位优势的项目价格较高，如靠近市中心、位于关键交通节点、到达超市或商场较方便等；第二个是组屋的属性，例如面积更大、层高更高、朝向和景观更好，因此售价更高。第三是目前的市场状况。不同时期的组屋价格有所不同，这与当前的市场状况是一致的。将会有一定程度的联系。其次，在确定组屋出售的市场价格后，组屋发展局将给予一定的市场折扣，以确保组屋的购买能力。现阶段，组屋的价格与买家的承受能力挂钩。也就是说，当转售市场价格持续上涨时，组屋的市场折扣也会相应提高，以确保组屋价格的稳定性和可承受性。在技​​术细节方面，建屋发展局使用抵押贷款服务比率（MSR）来衡量负担能力，即家庭每月收入中用于偿还住房抵押贷款的比例。同时，住房和发展委员会将审查中位水平以上和以下家庭的收入，并对收入中位水平以下的首次购房家庭提供额外补贴。

在交易机制方面，建屋发展局对组屋的购买资格、租售条件等进行了严格限制，阻断了组屋的套利路径。

首先，在购房资格审查方面，建发局对购房资格有着严格的限制。夫妻/家庭、老年人和单身人士购买组屋的资格不同，可购买的公寓类型和公积金住房补贴也不同。总体而言，政策优惠主要有利于新加坡公民家庭。以已婚夫妇或有子女的家庭为例，在年龄限制上，购房申请人必须年满21岁。在身份限制方面，购买新的组屋需要新加坡公民，或者至少一名新加坡公民，其他人是永久居民。购买二手组屋时，对所有申请者和必须拥有三年以上永久居民的核心居住者都可以放宽。在收入限制方面，购买新的两居室组屋的家庭每月收入上限不得高于7,000新元，三居室家庭的上限为7,000新元或14,000新元， 4 间或 5 间卧室的家庭为 14,000 新元。对于家庭或多代家庭来说，费用为 21,000 新元。同时，无论购买新组屋还是转售组屋，单身人士必须年满35岁。

其次，在限制购房资格以确保组屋销售向有需要的家庭倾斜之后，建屋局还对组屋出租和销售设置了诸多限制，以限制组屋套利。

在组屋出租方面，组屋出租分为整屋出租和房间出租。整栋房屋的出租必须在购买期限5年或以上并经建屋发展局批准后完成。黄金地段的组屋不得整栋出租。与此同时，出租组屋中的房间需要获得建屋发展局的批准。三代组屋在五年持有期内不得出租任何房间，而黄金地段的组屋则可以出租闲置房间。

当谈到出售组屋时，业主需要满足一系列资格才能出售组屋。具体资格是：第一，最短入住期限，取决于不同的购买模式、组屋类型和组屋申请日期，从5年到20年不等。例如，从建屋发展局购买的组屋需持有至少5年，黄金地段的公屋则须持有至少10年；根据设计、建造和销售计划（DBSS）从房地产开发商购买的 HDB 公寓必须持有至少 5 年。年。又例如，根据 Fresh Start 计划购买的 HDB 单位必须持有 20 年。其次，出售组屋必须符合邻里和社区种族融合政策（EIP）和新加坡永久居民（SPR）配额要求。例如，公寓出售后，业主所在种族的家庭数量仍保持在邻里和社区的限制范围内，或者购房者和卖家属于同一种族。此外，如果破产或离婚，则在出售公寓之前需要满足其他要求。对于破产者，如果组屋业主之一是新加坡公民，则无需征得官方受让人的同意；如果组屋业主不是新加坡公民，则出售组屋需要获得官方受让人的同意。对于离婚人士，达到最低居住年限后，组屋卖家需要出示离婚证明等；对于未达到最低居住年限的离婚者，需要进行额外评估。

在住宅建设方面，通常组屋在设计和配套设施方面逊色于私人住宅新加坡土地政策，无法满足中高收入群体的居住品质需求。例如，从布局面积来看，最小的两房式组屋灵活组屋面积仅36平方米，三房式组屋组屋布局面积仅60-65平方米；外立面方面，HDB建筑立面多采用优质廉价的涂料，很少使用贴面砖等材料[2]。在配套设施方面，早期建成的组屋部分楼层没有直达电梯；同时，大部分组屋面向街道而建，没有社区围墙，其公共空间多以“底层高架”、“屋顶平台”和“通讯走廊”等方式提供[3]。

相对而言，私人住宅一般建筑面积较大，其平均单位面积不应小于85平方米。同时，私人住宅配有游泳池、网球场、健身房、保安、多功能厅等，配套设施更加完善。为此，政府为中高收入群体推出了行政公寓。这些公寓的设计、面积和设施普遍优于普通组屋，具有更高品质的居住属性。与私人住宅相比，行政公寓品质相近，但价格较低，深受新加坡中产阶级的欢迎。通常，同类型的行政公寓建筑面积较大，并配备游泳池、公园、园景花园、网球场、24/7保安、大堂、健身房、多功能室和烧烤架。同时，行政公寓的价格通常比私人住宅低20%-30%。因此，有资格购买的新加坡公民通常更喜欢行政公寓来满足自己的居住需求。私人住宅对单身人士、外国人等购买资格限制较少，且无收入上限。这群有购买能力但不具备购买和执行公寓资格的人群会选择私人住宅。此外，建屋发展局还推出了一系列组屋和社区升级计划，如电梯升级计划、住房改善计划等，以改善中低收入群体的居住环境。

4. 新加坡的公共住房：“有效性”与“负担”

HDB为新加坡人提供优质且经济适用的住房，在保障住房、稳定房价方面取得了巨大成功。

从“社会住房”的角度来看，新加坡的HDB制度成功实现了“居者有其屋”的目标。截至2022年12月，新加坡的住房拥有率高达89.3%，远高于亚洲其他中高收入经济体。推出“居者有其屋计划”后，新加坡家庭住房拥有率在1980年达到58.8%，家庭住房拥有率为61.5%，2022年超过香港，2018年超过日本，2021年超过日本。随后，组屋转售市场建立后，组屋购买率的提高带动家庭拥有率从1980年的61.5%上升至1990年的89.8%。同期，家庭拥有率上升从1980年的58.8%上升到1990年的89.8%。1990年上升到87.5%。随后，新加坡家庭住房拥有率进入增长平台期。 2000年至2022年，新加坡平均家庭住房拥有率保持在87.0%至93.1%，而组屋家庭住房拥有率保持在90.0%至94.1%。

其中，两居室及以上组屋拥有率明显高于两居室组屋拥有率。居住面积的大小是衡量居民居住条件的指标之一。根据单位类型，新加坡的公共住房可分为两居室弹性公寓（2-room flexi flat）、三居室公寓（3-room flat）、四居室公寓（4-room flat）、五房式单位 5房式单位、3Gen单位、公寓单位、私人单位（DBSS）、双层公寓单位（ ）、“高级”单位（Jumbo单位）和组屋，面积由36平方米至178平方米不等平方米。其中，3房及以上组屋的拥有率明显高于2房组屋的拥有率（私人组屋数量/组屋总数）。到2022年，五房式和行政组屋、四房式组屋和三房式组屋的拥有率将分别为96.8%、95.9%和93.8%，而两房式弹性组屋的拥有率将分别为96.8%、95.9%和93.8%。 HDB组屋比例仅为40.6%。

从稳定房价的角度来看，组屋价格保持相对稳定，其增速大部分时间低于其名义经济增速和私人住宅价格增速。亚洲金融危机以来，新加坡HDB房价上涨了116.2%，年均增长率为5.1%。与此同时，新加坡2023年第一季度名义GDP比2000年第一季度增长3.2倍，年均增长率为13.7%。从全球来看，新加坡的房价增长低于其他类似的亚洲发达经济体。现有数据显示，与2000年第一季度相比，新加坡房价上涨了90.7%，仅高于意大利、德国和芬兰，远低于香港、中国、南美等亚洲同类经济体。朝鲜。与此同时，组屋价格涨幅远低于私人住宅价格涨幅。以2006年1月为基期，2023年8月私人住宅价格指数为342.3，而组屋价格指数仅为257.8。

需要指出的是，新加坡建屋发展局的非营利性质决定了其对财政拨款的依赖，这给新加坡政府带来了较大的财政负担。随着更多HDB住房项目的推出以及HDB住房补贴的增加，建屋发展局2021/2022财年的赤字将高达46.8亿新元，相当于其当年GDP的0.7%。其中，“居者有其屋计划”赤字为38.5亿新元，是建屋局赤字的主要来源。具体来看，中新组屋建设的预期损失、转售组屋和行政公寓的公积金购房补贴以及组屋交付时的实际损失分别为22.6亿新元、660同期分别为 100 万新元和 8.5 亿新元。占居者有其屋计划赤字规模的59.0%、22.0%和17.0%。

5。新加坡的公共住房：经验和启蒙

新加坡政府通过以HDB为核心建立住房系统来实现“房屋所有权”的目标，该系统被视为亚洲经济适用房的模型。从我国的经验中学到的主要课程包括以下几点。

首先，建立一个多层次的房地产市场，以满足不同收入群体的住房需求。新加坡房地产市场的供应主要包括由HDB领导的HDB公寓，行政公寓和来自普通开发商的私人住宅，其中HDB Flats占据了主导地位。 HDB住房满足了近期需求，而私人住房满足了改善需求。行政公寓位于HDB住房和私人住房之间，主要适合有改善需求但无法负担私人住房价格的团体。在建设多层市场体系的帮助下，新加坡的房地产市场已经实现了等级管理的管理，即政府主导着包容性的住房市场，市场主导着高端住房市场，这不仅可以保证居民'基本的住房需求，但也满足居民多元化的住房需求。目前，我国家的房地产市场供应主要是普通商品，并补充了经济适用房。与新加坡的住房市场相比，我国经济适用房的比例相对较低。在“ 14五年计划”期间，北京，上海，广州和深圳等主要城市的新负担得起的租赁住房占新住房供应量的40.0％至45.0％[4]。在2022年，新加坡的HDB公寓的供应量将占新住房供应的81.6％。因此，为了确保新公民的住房需求，仍然有可负担住房供应的余地。

其次，强调项目资金的平衡并减轻财务负担。新加坡的经验表明，以低于成本的价格出售HDB公寓很容易导致更高的财务负担。为了避免由负担得起的住房建设造成的过多的经济负担，我国经济适用房的建设应强调资金的平衡。例如，为了将非住宅住房存量转换为经济适用房，它被允许不改变土地使用的性质，不要支付土地价格，并减少“非住宅住房改革”成本；用于建造经济适用房的土地，基准的土地价格限制可以确保低成本的土地供应；土地，企业和机构拥有闲置的土地，在工业园区支撑土地，以建造负担得起的住房。

第三，探索建立基于政策的住房金融机构，以通过低息日的储蓄和低息贷款的模型来支持新公民，以作为公积金系统的有效补充。根据住房和城乡发展部发行的“国家住房公积金2022年度报告”，财政部和中国人民银行于2023年5月31日，向住房普罗旺斯基金付款的雇员人数2022年为169.957亿，同期城市受雇人口的比例为37.0％。与新加坡的中央公积金覆盖率为103.1％相比，我国家的房屋预料材料覆盖率仍然有改善的余地。新加坡政府的“中央公积金批准的房屋建筑计划”使用强制性储蓄来保护居民购买房屋购买需求，还可以为HDB住房建设提供资金。因此，我国可以考虑建立政策住房金融机构，以允许新公民没有住房，如果满足某些条件，就可以存入低利息存款并获得低息房屋购买贷款。

第四，按需建造，并在扩大一线城市和一线城市的经济适用房扩大经济适用房中的领先地位。新加坡的经验表明，HDB公寓的供应与需求之间的不匹配很容易导致浪费公共资源。在我国某些地区，也存在闲置和负担得起的住房使用效率低下的问题。这主要是由于：一方面，一些负担得起的住房位于偏远地区，缺乏交通，商业和其他支持设施，这些设施无法满足居民的基本生活和通勤需求；另一方面，某些地区的人口基础有限，人口流出的影响叠加于对经济适用房的需求。在这些地区，不足，负担得起的住房更有可能空置。因此，经济适用房的重点是解决净人口流入的主要城市的住房问题，尤其是这些城市的新公民和年轻人。根据我们在2022年3月12日发布的报告，“新公民位于哪些城市？” 》，在三年内定居在一线城市（北京，上海，广州和深圳）的新公民人数是最大的。因此，建议在一线城市和一线城市扩大经济适用房。如果条件允许，可以在方便运输和完整的支撑设施的区域安排。

第五，改善了封闭的管理并限制了经济适用房的套利交易。新加坡实施了HDB住房市场的封闭管理。 HDB公寓的出售和购买是在住房和开发委员会内进行的，该委员会将其与私人住宅市场隔离开来。例如，HDB公寓的销售需要满足许多条件：购买期必须为5年或更长时间，而Prime位置的HDB公寓必须为10年或更长时间； HDB公寓的销售必须满足社区和社区种族融合政策（称为“ EIP”），而新加坡永久居民（称为“ SPR”）配额要求等。由于封闭式管理层，新加坡有效地策划了住房单位的套利交易。因此，需要改进封闭的管理，以防止经济适用房的套利交易，并防止投机性需求。 2023年9月4日，他在中国共产党中央委员会的政治委员会兼国务院副总理的政治委员会成员中强调，他在一场有关负担得起住房计划和建设的视频和电话会议上强调：“严格必须实施负担得起的住房的封闭管理，并且不允许上市和交易。” [5]

笔记：