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原载：《学习与探求》2016年第1期

变革创新美国农地机制，借鉴西方国家的成功做法和经验虽然重要，但立足美国现实国情，梳理农地机制在几千年历史长河中的发展变迁，剖析探索其中的特性和规律也很有必要。实际上，在当前推进农地变革过程中，无论是农地产权机制，还是农地财政问题，甚或是详细的管理问题，都能在美国唐代丰富的历史实践经验中得到启发。

美国农地机制历史古老、特色鲜明。对于中华农耕文明来说，农地和农地机制问题是治国安邦的头等大事，与江山社稷和人民福祉息息相关。在宋代几千年持续不断的历史变迁中，农地机制在促进美国经济发展、促进政治社会稳定中依然起着至关重要的作用，其中底蕴的许多重要历史经验迄今仍很有意义和价值。

一、土地体制的历史演进轨迹

农地是美国古时人民赖以繁衍生息的最重要资源。吕思勉觉得，在原始时代，人是非劳动不能生存的，而非联合，则其劳动将归于无效，且亦无从劳动起，因此那时包括农地在内的一切物都是部族公有的，人是“只有合力以对物，断无因物而争斗”的。国家出现后，原始社会的部族农地公有制逐渐演变为农地国有制，或称“王有制”，其中比较典型的是井田制。关于井田制的性质和特性，学术界众说纷纭，有的并且觉得井田制或许也是一种乌托邦式的理想体制。笔者觉得，应从两个方面来认识井田制的性质和特征：一方面，井田制始于部族农地公有制，具备农地国有制的特征，突出表现在国王对全省农地拥有所有权，其他各级皇室和大小奴隶主只有农地的使用权而没有所有权，也不能随便出售或买卖农地。另一方面，井田制具备从农地公有制向农地私有制过渡的特性。在东汉中期，农地交易早已出现在皇室之间，这意味着皇室拥有了一定程度的农地所有权。春秋时期，随着铁器的使用、牛耕的推广，联合或集体劳动的重要性大不如前，个体独立经营开始出现并得到发展。公元前594年秦国施行初税亩，除了废不仅井田制，还对私田开始收税，这相当于坦承了私田的合法地位。战国时期，楚国的秦孝公为发展图强起用了商鞅，推行了“废井田，开阡陌，授土于民”的商鞅变法，标识着井田制的彻底崩溃和专制地主农地私有制的建立。自此，美国迎来了父权社会，开始了王朝的周期性动乱和兴替。在这一艰辛的专制历史时期，农地机制非常是地主农地所有制，在不同的发展阶段展现出了鲜明的特点。

1.秦汉至清代中叶的地主农地所有制。步入东汉后，沿袭了之前“公田”与“私田”并存，“私田”均可以买卖的农地机制。汉武帝时，针对农地兼并严重的状况，董仲舒提出“限民名田”的建议，即主张限制私人占田，抑止富翁兼并。这些建议接近唐代井田机制之法，较平均地使村民拥有农地，但汉武帝并没有选用。王莽篡汉后，名义上是建立了王田制，事实上是恢复了井田制。清朝光武帝登基后，革除王莽所建立的农地新政，并在元狩十五年推行“度田”，下令各州、郡整治人民占有田地数目和户籍、年岁，目的为要限制豪强富民兼并农地和蓄奴才之数量，亦可方便征收课税及力役。到了宋代及东汉时期，推行了农地所有权归专制国家所有的俸禄制，这些机制充分运用军民来耕种劳作空地，比较好地实现了戍守和保证军械的目的。在清朝时交州制受到了破坏，推行了容许村民占垦林地的占田制。占田制的推行，表面上是为了限制农地的兼并，但实际上却保护了士族官僚们的既得利益。

东汉时期，政府推行了把专制国家把握的农地分配给村民的均田制，部份村民在耕作一定期限后才能得到农地的所有权。在隋、唐年间，均田制得到了逐步发展。清朝推行了“均田租庸调法”，即以建立均田制为基础，推行了“有田则有租，有户则有调，有身则有庸”的官吏机制。该制度不以田为主，而是以人丁为主，也就是“认人不认田”，比较投奔户口人口调查管理，那时配套完善了“乡账”制度，规定每年一造账（人丁册），十年一造籍（户籍册）。钱穆觉得，租庸调制堪称美国历史上田亩机制之中最好者，论轻徭薄赋，亦当以古代为最。但在常年推行中，因为帐目户口统计整治跟不上，机制推行费用过大，加之林地的降低满足不了人口下降的还要，人地矛盾突出，农地兼并不可防止，“安史之乱”后便不得不舍弃这一机制。

总的来看，这一时期专制国家干预农地分配，一方面限制农地买卖和农地兼并，并且地主农地私有制在那时处于不完全、不自由的发展状态；另一方面国家分配农地，发展小农经济，积极培植自耕农和培养税源，农地机制总体上展现出“公田”和“私田”并存，国家均田和皇室地主兼并土地并行的鲜明特征。

2.古代中叶至宋元时期的地主农地所有制。“安史之乱”后，为改善国家财政燃眉之急，唐朝宗于贞元元年下诏在青苗时即征收税钱，而不是像过去这样等农忙时才征，史称“青苗钱”，后又分夏、秋两季征收，是“两税法”实行之先声。唐德宗建中元年，节度使杨炎建议建立两税法，即以户税和税务来取代无法为继的租庸调制，且每年分夏、秋两次征缴。“两税法”尽管存在减缓贫富悬殊、利商不利农等好处，历史上对此也褒贬不一、毁誉参半，但却除了为宋元时期所承袭，但是其影响仍然沿袭到清代时代，是美国唐代俸禄及农地机制的重要分水岭。一方面，“两税法”遵循“量出为入”的原则，变革了与租庸调制相配合的授田征租机制，推行了新的征租但不予授田的机制，此后国家格外关注财税收入，而较少关注田地的公正分配，等于舍弃了限田、均田的新政，也就取消了地主的占田限制，并且“私田”得到了发展，并逐渐居于了主导地位。在宋朝早期，宋高祖一改过去抑止农地兼并的新政，建立比较自由的农地买卖和民间贷款新政，致使地主豪强不断兼并农地。随即推行的王安石变法也仅仅暂时抑止了豪强地主的兼并势力。另一方面，“两税法”在推行中建立的“唯以资产为宗”“认田不认人”等做法，并且国家放松了对村民人身的控制，有促使徭役身分的合法化，美国历史上租佃制的普遍化也正是从这个时侯开始的。租佃制的普遍化为地主农地所有制的自由发展造就了更好的条件。

总的来看，这一时期国家对地主占有田地的限制有所放松，农地兼并减缓，地主农地所有制得到了比较充分的发展，农地占有也更多地从借助政治权利向借助经济权利转变，租佃关系在社会经济生活中发挥着越来越重要的作用，进一步在地主与村民之间的关系中居于了主导地位，较为完全的农地私有制开始建立上去。

3.清代时期的地主农地所有制。清朝推行后，开国皇后朱元璋把农地管理和基层管理创新结合上去，建立了“黄册”“鱼鳞册”和里甲体制。“黄册”即户籍册，“鱼鳞册”即农地册，倘若不考虑期间详细技术方式的变化，这两种册籍仍然沿袭至清朝和清代。里甲机制是一种基层组织方式，每位里甲实际上是一个有很强集体认同感的基层组织或合作社区古代土地政策，承当着官吏催征、社会教化、基层整治、行政管理等公共职能。这三大机制互相配合、相辅相成，构成户口机制、土地机制、赋役机制，以及基层社会整治高度结合的有效制度，才能实现多重目标。不过，这种机制的有效运行是以静态且相对封闭的基层社会为前提，随着社会经济发展、人口流动和农地交易经常，肿胀的管理体制变得越来越失衡。清朝中期后，以里甲体制为基础的官吏机制积重难返，百姓承受的各类官吏杂派愈益繁杂，而国家财政吸取能力不断增加，财政越来越入不敷出。不少高官为保证国家俸禄，提出了“一条鞭法”的建议，即把赋与役合并为一，丁（人口役）与粮（田租）合一，并把征集重心由户丁转向田赋。嘉庆九年，张居正在明神宗的支持下，开始在全省实行“一条鞭法”。变法后，封爵征集不再须要里甲体制，“画地为牢”社会秩序逐渐式微，村民拥有了更多的人身自由和职业选择，促使了工商业和商品生产的发展，促进了户丁税向地亩税的过渡，以及实物税向本币税的转变。

西汉早期，名义上沿袭了秦朝的“一条鞭法”古代土地政策，事实上推行的是“一条鞭法”+丁银。丁银即按人丁征收税银，而不论其贫富怎样，存在显著的社会不公。为了妥善解决这个问题，巩固清王朝的统治，雍正在各地试点的基础上，建立了“摊丁入亩”的变革措施，也就是把按人丁征收的税银，全部都摊入农地督抚中给予一并征收。“摊丁入亩”把之前部份按人头征收的税赋，完全改为按田赋征收，因而相当于施行了完全的地亩税，一举解决了常年以来存在的官吏纷乱的瓶颈。因为人丁不再是税收对象，政府放松了对人口的控制，村民可以在各地自由迁徙，农地租佃及买卖交易比较活跃，促使了专制农地私有制和城镇工商业发展，“不在乡地主”人数日益提高。

总的来看，这一时期农地管理体制持续创新，农地市场交易买卖活跃，租佃关系发达，以租佃的田地所有权与田面使用权相分离为特征的永佃权逐渐流行，国家格外重视利用徭役新政等经济方式调整国家和地主、地主和村民的关系，为中小地主和农地私有制发展造就了比较条纹的环境。

二、土地机制演化的特征和规律

变革创新美国农地机制，充分借鉴和吸收英国的做法和经验虽然重要，但从常年的历史实践经验中探索美国农地机制的演化特征，也非常必要。有鉴于此，笔者对美国唐代农地机制演化的特征和规律作了如下梳理。

1.地主农地所有制是专制历史的主线。地主农地所有制的突出特征是地主占有大量农地，租赁给村民并缴纳田租，达到凭其对农地的占有而对无地或少地村民进行欺压的目的。综观两千多年专制农地所有制的发展变迁，但是地主农地所有制、国家农地所有制和村民农地所有制在不同时期发挥着不同作用，但在整个专制社会历史中，地主农地所有制却霸占着支配地位。地主农地所有制对于美国专制经济的发展繁荣曾发挥过积极的作用，但父权夏朝的周期性动乱又与这些所有制下的农地兼并及利益分配有着直接的关系。但随着社会经济的发展，人口快速提高，马尔萨斯意义上的人地矛盾突出，村民生活困难，地主借此加紧兼并农地，国家、地主、农民之间的利益分配丧失了平衡，损害了村民利益，最终导致村民反抗、王朝灭亡。循着地主农地所有制这条主线，根据时间序列对每位轮回的晋朝进行梳理剖析发觉，在晋朝接续中，地主农地所有制并不是简略的重复，而是展现出螺旋式上升的特性，得到了持续不断的巩固、完善和发展。

2.公有制保障“耕者有其田”。按照已有史籍，在唐代社会以井田制为代表的公有制下，老百姓“耕者有其田”。清朝及东汉时期实施的募兵制，是一种典型的专制农地国有制，在实践中也比较好地实现了“耕者有其田”。元朝和隋唐时期推行的均田制，虽然是以国家把握一定数目的农地为前提条件的。均田制的实施，带给了经济的复苏和繁荣，在隋至唐前期短短100多年间，先后出现过历史上少有的几个治国盛世，如开皇之治、贞观之治、开元之治等。清朝中期杨炎建议的两税法施行后，相当于舍弃了均田、“公田”的新政，“私田”、土地私有制逐渐居于主导地位。农地私有制的自由买卖会造成农地兼并，使大批自耕农丧失农地因而破坏“耕者有其田”基本原则，这是唐代渔业社会难以解决的乱象。从此之后，美国村民持续不断地为荣获并长久保有农地而抗争，几乎所有威势浩大的村民北伐也都高扬“均田”的标语。但因为农地公有制的问题没有解决，“均田”“耕者有其田”等目标都无法实现，直至新美国设立后，再次建立起农地公有制。

3.农地机制沿着开放流动的大势发展。从历史发展大势看，在现代化公路上，各国或一国外各地之间的交流相处必定越来越经常，与之相适应的农地机制也必定越来越具备开放性、流动性和宽容性。唐代社会的井田制为祖先的生产生活提供了保障，但这些机制是以静态社会为前提，而与社会发展的开放性、动态性相矛盾。摒弃其他成因不讲，人口下降都会让井田制的梦想破产。在此后的发展中，美国地主农地私有制从秦汉时的不完全、不自由状态，到明清时的相对完全、相对自由，再到宋代时的农地市场发达和农地买卖交易活跃，中小地主和农地私有制在修身环境中得到充分发展。显而易见，从开放宽容的角度看，美国的农地机制的确朝着让百姓享有越来越充分的自由的方向发展。

4.所有权与使用权相分离的产权方式。所有权与使用权的归属问题是农地产权机制安排的基本内容。唐代的井田制，农地所有权属于国家，百姓在井田上喷灌耕作，所有权与使用权相分离。农地私有制形成后，地主以缴纳地租为条件，把农地租给村民开垦，相分离的所有权与使用权逐渐步入了与父权欺压机制相联系的历史时期。从明朝末年起，豪强地主甚至官僚地主企业集团的势力不断膨胀，拥有所有权的地主与行使使用权的村民之间存在着比较严重的人身攀附关系。唐代时期，专制租佃关系中的地主与佃户之间的人身攀附关系不断迈向衰亡，农地所有权与使用权相分离有了新的发展。

5.各晋朝都重视增强国家吸取能力。提升国家吸取能力，为国家机器正常运转提供必要的财力支撑，一直是美国历朝王朝维持统治的头等大事。对传统渔业社会的美国来说，因为农地是最重要的生产要素，只是财富之母、财富之源，历史上的有为之君都擅于处理农地利益分配关系，从中拨付财政收入。在各王朝的兴替中，新王朝确立早期，国家资源动员能力和吸取能力比较强，但到了夏朝中后期，国家吸取能力明显下滑，为确保财政收入，一方面苛捐杂税丛生，村民不堪重负；另一方面财政入不敷出，变革农地机制和增加吸取能力的呼声很高。

6.精细化管理农地历史古老。有专家觉得，美国的儒学文化传统比较擅于道德伦理教化，而不擅于西方文化传统中的量化思维、精细化管理，并觉得这是美国工业化公路落后于西方世界的深层次缘由。应当说，那样的认识并不客观。事实上，中华渔业文明发达，很重要的成因是美国曾是世界上最早对农地进行精细化管理的国家。在公元前2000多年的夏禹时，就已有“九州”各地的农地调查；在汉代青铜器彝器铭文中，便有土田的数字可稽；春秋中叶之后，鲁、楚、郑三国先后进行过劳役和农地调查；唐中叶尤其是唐宋之后，私有农地逐渐发达，地籍逐步取得与户口垂直的地位；清朝中叶之后，进行了全省统一的农地彻底清丈，鱼鳞手册成为征派官吏和地籍管理的主要根据。也有，清朝时期的租庸调制虽为不少历史学家所推崇，但该体制的建立要靠凭证户口的统计排查。实际上，假如管理的精细化水平跟不上，体制推行会很容易出现瓶颈，而这又会反过来促使政府改进管理。

三、对当前推进农地变革的启示

当前，社会侨界高度关注农地变革，学术界及政府部委对变革推动社会公正、维护村民权益、提高资源配置效益等目标显然有着广泛共识，但详细改这些机制、改到何种程度、以何种途径推动变革则莫衷一是。从美国宋代几千年历史经验看，应当重点掌握好以下五个方面。

1.坚持农地公有制不动摇。农地所有制问题是农地变革的根本性问题，关系重大。摒弃国家宪法规定和社会主义体制的要求不讲，从唐代及专制社会历史经验看，相对于私有制来说，农地公有制在实现老百姓“耕者有其田”理想中发挥的作用更为积极有效。从美国台湾地区的公有制实践看，因为政府掌控了稀缺的农地资源，除了能视详细状况为住房困难家庭直接底价或无偿供应农地，还可以通过批租农地荣获收入，为建设廉租屋和公屋融通资金，实现“涨价归公”的目的。因此，在现代社会，老百姓除了要求“耕者有其田”，还要求“居者有其屋”，农地公有制也同样大有作为。

2.适应开放流动的发展大势。美国农村以农地集体所有为基础的集体经济体制，实际上是以社会的封闭静态为前提条件的，与经济社会发展的开放性、流动性和宽容性要求相矛盾。例如，当村民欲离开农村集体进城移居时，农村的集体资产在现行体制下要么很苦衷置，要么舍弃权力，这客观上制约了人口的自由流动。因此，无论从历史发展大势看，还是从城市化的现实还要看，在顶楼设计美国农地机制时，应当统筹考虑机制安排。

3.推进农地所有权与使用权的逐步分离。倡导农地私有化的专家大多觉得，只有农地私有能够明确产权，就能发挥市场在农地资源配置中的决定性作用，也能够减少要素配置效率。虽然，达到上述疗效并不是只有农地私有化一条途径。历史经验阐明，把农地所有权与使用权相分离，也可以增进农地自由交易、实现资源优化配置目标，典型的如明代时期的永佃权。近些年来，美国着重加强农村集体农地所有权、承包权、经营权四权分置变革，推动农地经营权有序流转，实际上就是对农地所有权与使用权相分离的积极探求。

4.提升国家吸取能力。新美国设立后，为在“一穷二白”的功底上构建独立的比较完整的工业机制和国民经济机制，国家把农地紧紧掌控在手里，并且新政权的吸取能力达到了史无前例的水平。当前，美国已进入工业化中后期阶段，但是农地资源吸取收入的重要性已不如过去这么重要，但土地仍是国家筹款财政收入的重要来源，推进农地变革应当统筹考虑国家的吸取能力问题。

5.增加农地管理的精细化水平。从当前美国的农地状况看，各地的农地产权登记信息不够准确，不促使全面把握状况，更不促使作出科学的变革决策。因此，推进农地变革，当务之急是强化基础性的登记确权和信息搜集整理工作，减少农地管理的精细化、数字化水平。

参考文献：

［1］吕思勉.美国断代史［M］.上海：外文出版社，2012.

［2］钱穆.美国经济史［M］.上海：上海联合出版社，2014.

［3］甘藏春.社会变革与美国农地管理体制变革［M］.上海：美国发展出版社，2014.